Una nueva argentina 2030. El comercio internacional en el nuevo contexto global y la inserción de Argentina

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Marcelo Regúnaga

grupogpps.org

14 de mayo de 2024

1. Introducción

Luego de reiterados fracasos en las políticas de desarrollo del país implementadas durante muchas décadas, los argentinos votaron a fines de 2023 por un cambio sustancial en las políticas y en la visión de las estrategias de desarrollo que orientaron a la mayor parte de los gobiernos previos. La sociedad argentina votó mayoritariamente por una propuesta de reformas económicas, sociales y culturales profundas para reconstruir una nueva Argentina, por lo que el título del seminario “Una Nueva Argentina 2030” se considera muy acertado.

Está claro que los profundos desequilibrios macroeconómicos y de precios relativos generados en años previos plantean la necesidad de abordar, en el corto plazo y en forma perentoria, reformas urgentes tendientes a superar dichos desequilibrios con medidas que son necesarias, pero que tienen impactos sociales duros y difíciles de soportar; y que además no abordan los componentes y las políticas de desarrollo de mediano y largo plazo deseables del nuevo modelo. Los aspectos de corto plazo (por ejemplo, los impuestos al comercio exterior) no son objeto de análisis en este seminario, salvo para entender el punto de partida de una nueva estrategia y los ajustes que es necesario instrumentar para asegurar su éxito.

Hecha esta salvedad, el propósito del presente documento es la propuesta de una nueva visión de largo plazo que debe orientar la estrategia de crecimiento de Argentina basada en una inserción internacional inteligente, como uno de los ejes fundamentales del futuro desarrollo sostenible del país.

2. Una nueva argentina 2030 implica revisar la estrategia de desarrollo vigente en el país por muchas décadas

La estrategia de desarrollo basada en la sustitución de importaciones que orientó las políticas públicas desde mediados del siglo pasado tuvo errores de diagnóstico y pésimos resultados de largo plazo, que se pueden sintetizar en:

  1. mal desempeño de la economía y de los indicadores sociales;
  2. limitado crecimiento de la agroindustria y los servicios asociados, por la desprotección comercial y cambiaria y la inestabilidad macroeconómica;
  3. limitado desarrollo territorial y del empleo, dando lugar a una migración rural-urbana traumática;
  4. una estructura económica actual poco competitiva;
  5. una estructura institucional sobredimensionada, ineficiente y desenfocada;
  6. crisis sistemáticas del sector externo con los consecuentes efectos financieros y socio-económicos negativos.

Una Nueva Argentina 2030 implica instrumentar una estrategia de desarrollo sostenible basada en una inserción internacional inteligente, dado que el mercado interno no es suficiente para promover el crecimiento de largo plazo. Con ese propósito se deben crear las condiciones para el desarrollo de una estructura económica competitiva a nivel global, sin discriminaciones intersectoriales. En ese marco la agroindustria y otras áreas con alto potencial de crecimiento competitivo (software, minería, energía y turismo) constituyen los pilares de la nueva estrategia, que permitirá asegurar el crecimiento de largo plazo, la creación de empleo y el desarrollo territorial sostenible.

3. Fundamentos para cambiar la cultura, la visión del sector agroindustrial y la estrategia de crecimiento basada en la inserción internacional

El sector agroindustrial, que fue discriminado comercialmente durante las últimas 9 décadas, constituye uno de los pilares fundamentales de la nueva estrategia, por lo que es imprescindible cambiar la cultura y la visión que la sociedad tiene del sector. Los principales fundamentos para ello son:

  1. existe un escenario internacional dinámico para el comercio mundial de alimentos, fibras, bio-combustibles y otros bio-productos y servicios ecosistémicos;
  2. Argentina tiene un gran potencial de crecimiento sostenible, con sistemas de producción amigables con el ambiente en las principales cadenas agroindustriales;
  3. el crecimiento de la agroindustria y la bioeconomía pueden tener un impacto significativo en la creación de empleo, en el desarrollo territorial y en el crecimiento sostenido de la economía. La Figura 1 muestra los potenciales exportadores no utilizados en los principales productos exportados; y similares apreciaciones caben para los potenciales en los países de destino.
Figura 1. Potenciales de exportación no utilizados de los productos exportados

4. Las oportunidades están, pero la nueva estrategia debe contemplar los cambios y nuevos riesgos emergentes en el escenario internacional *1

Si bien existen amplias oportunidades para crecer en base al comercio exterior, el escenario internacional ha registrado cambios importantes y se presentan nuevos iesgos que es necesario tener en cuenta para instrumentar una estrategia de inserción internacional inteligente. Los principales problemas y riesgos a tener en cuenta se sintetizan a continuación.

a. Problemas crecientes en la gobernanza global (ONU, OMC):

  • Crisis del multilateralismo (OMC) y poco interés de los países lideres en su recuperación. Aumento del proteccionismo en sectores estratégicos (políticas de apoyo EEUU, UE, otros). Muchos países competidores optaron por acuerdos bilaterales (TLCs) para mejorar su acceso.
  • Geopolítica de los alimentos: los conflictos políticos dan lugar al comercio de alimentos como armas de retaliación política y económica (weaponizing): casos recientes de China a Australia) y Rusia a Ecuador.
  • Reconstrucción de las cadenas globales de valor por la geopolítica (nearshoring, friendshoring), que han afectado principalmente a sectores estratégicos; por ahora no tanto al comercio de alimentos.

b. Conflictos bélicos y eventuales perturbaciones de vías marítimas (Mar Negro, Canal de Suez, Océano Índigo, Canal de Panamá -clima-, etc.).

c. Cambio climático y sus impactos en el comercio y la producción

  • Cambios regulatorios: limitados avances en los compromisos de los países desarrollados en la COP; decisiones unilaterales de estándares ambientales (nuevas barreras de la UE).
  • Variabilidad en la producción y en los ingresos de las exportaciones. Necesidad de políticas anticíclicas y de gestión de riesgos.

d. Cambios tecnológicos (nuevas exigencias de competitividad y por ello relevancia de la I+D local frente a los desarrollos en los competidores).

e. Cambios en las demandas de bienes y servicios (calidad, sanidad, estrategias de diferenciación, nuevos bioproductos y bioinsumos, marcas, certificaciones).

Todos estos desafíos plantean la necesidad de una activa inteligencia de mercados coordinada entre el sector público y privado (prácticamente inexistente o muy pobre), y destacan la necesidad de una nueva estructura institucional pública enfocada al comercio exterior. Ello implica repensar y rediseñar la arquitectura institucional vigente en Bioeconomía, Comercio y Cancillería.

5. Una nueva estrategia de inserción internacional inteligente

El diseño de una nueva estrategia implica, además de un buen entendimiento del contexto internacional, contar con un diagnóstico crítico del punto de partida. Al respecto cabe destacar que las exportaciones agroindustriales argentinas presentan debilidades relevantes, tanto en materia productiva como comercial e institucional, que dan lugar altos riesgos que se deben tener en cuenta:

a. Están concentradas en pocos productos de bajo valor unitario (commodities), que implican que el valor promedio de las exportaciones argentinas sea sustancialmente menor al de Australia, de la UE y de otros competidores. Solo 2
complejos (cereales y oleaginosos) concentran el 75% del valor de las exportaciones agroindustriales del último bienio (2021-2022) y 3 complejos -incluyendo las carnes y derivados- representan el 82% del total. Los productos de mayor valor unitario (lácteos, jugos, molinería, bebidas y otros agroindustriales) tienen una baja participación, como se aprecia en la Figura 2.

Figura 2. Participación de los principales complejos en el valor de las exportaciones agroindustriales del bienio 2021-2022 (en %)

b. Están concentradas en pocos mercados de destino: solo 5 mercados (China, Brasil, India, la UE y Vietnam) concentraron el 69% del valor de las exportaciones agroindustriales en el bienio 2021-2022; y 10 mercados concentraron el 92%. La Figura 3 muestra dichas informaciones y destaca la necesidad de plantear una estrategia de mayor diversificación de mercados, que en buena medida está asociada a la estrategia productiva de Argentina. La desprotección comercial y vía tipos de cambio múltiples, la inestabilidad macroeconómica, las prohibiciones y otras barreras de exportación y la falta de inversiones en infraestructura para integrar las zonas más alejadas del país han limitado el desarrollo de las producciones con mayor valor agregado.

c. Limitados acuerdos comerciales con los principales mercados. La falta de priorización del comercio exterior como estrategia de crecimiento de las décadas pasadas implicó que Argentina no tuvo una estrategia proactiva de crecimiento y apoyo a las exportaciones y ha dependido esencialmente del multilateralismo (actualmente en grave crisis). A diferencia de lo realizado por los principales países competidores, que han celebrado tratados de libre comercio (TLCs) activamente durante las últimas 3 décadas, Argentina ha concretado acuerdos comerciales con muy pocos países, que solo representan el 10% del PBI global. Ello ha resultado en limitaciones de acceso y menores precios que los competidores en los principales destinos (salvo MERCOSUR y ALADI), lo que limitó las exportaciones a los productos pampeanos de alta competitividad.

Figura 3. Concentración de destinos de las exportaciones agroindustriales en el bienio 2021-2022 (% del valor)

d. Falta de definición de una estrategia de inserción internacional. La falta de prioridad asignada al comercio exterior como estrategia de crecimiento del país durante la mayor parte de las décadas previas también se ha reflejado en la carencia de una estrategia clara de inserción internacional, por lo que no se han contemplado la mayor parte de los riesgos descriptos previamente.

La agenda para una nueva estrategia

El crecimiento sostenido y sostenible del país basado en una nueva estrategia en la que se asigna una alta prioridad al comercio exterior implica organizar un nuevo marco interinstitucional para diseñar y coordinar los estudios y la estrategia de producción e inserción internacional (Bioeconomía, Comercio, Cancillería, eventualmente provincias); para generar la inteligencia de mercados que permita atender a las dos dimensiones de la misma: mercados y producción.

  • Estrategia de Mercados. Debe incorporar los criterios geopolíticos y comerciales para la selección de los países a los que se plantearán diferentes tipos de acuerdos de cooperación y comercio: i) TLCs; ii) cooperación e inversiones; iii) Otros parciales. Y definir también la estrategia e instrumentos para la promoción de las exportaciones.
  • Estrategia productiva. Que implica crear el marco macroeconómico y comercial para el crecimiento y la competitividad, así como a tener en cuenta los componentes necesarios para promover la diversificación productiva y agregado de valor (con las oportunidades que brinda la bioeconomía).

La estrategia de mercados contempla dos dimensiones:

  • Negociaciones internacionales, para mejorar la competitividad y facilitar el acceso. Ello implica definir diversas opciones de negociaciones: i) concluir las negociaciones o bien iniciar negociaciones de tratados de libre comercio del MERCOSUR con la UE, resto Europa y RU, Canadá, Vietnam, Indonesia, Corea, Japón, Cooperación del Golfo*, MAGREB**, SACU*** y completar América Latina y otros del SE de Asia2; ii) negociar inicialmente acuerdos de cooperación e inversiones con países con los que se plantean dificultades para la negociación de TLCs: casos de India y EEUU; iii) negociar protocolos técnicos y sanitarios para apertura de mercados en países con los cuales se plantean alertas geopolíticas y otros riesgos: casos de China y Rusia.
  • Promoción comercial y posicionamiento: un instrumento clave para un país que pretende crecer a partir de su inserción internacional es contar con una Agencia de Inversiones y Comercio Exterior relevante (con coordinación interministerial y público-privada), que no ha estado presente en la estructura institucional de Argentina, a diferencia de lo que acontece en Australia, Brasil, Nueva Zelanda y la mayor parte de los competidores3. La agenda para esta agencia es amplia y crítica para generar y apoyar: la inteligencia de mercados; la firma de protocolos bilaterales; la simplificación de trámites; plataformas logísticas en mercados estratégicos; instrumentos financieros y de promoción; posicionamiento de la sostenibilidad del sistema productivo argentino (COP, FAO, etc); apoyo a ventas de tecnología y nuevos productos.

La estrategia de crecimiento y diversificación productiva debe contemplar:

  • Entorno macroeconómico e institucional para promover la inversión y las exportaciones, en el que se consideran críticas la estabilidad de precios y del tipo de cambio y la reducción de la presión fiscal.
  • La apertura comercial y eliminación de distorsiones intersectoriales: i) eliminación de impuestos al comercio exterior y a las ventas; ii) desregulación comercial y eliminación de barreras al comercio exterior; iii) reducción de los aranceles e impuestos a las importaciones.
  • Políticas sectoriales destinadas a promover el aumento de la producción, la diversificación productiva y la competitividad: i) la politica tecnológica para promover la inversión pública y privada; ii) nuevos marcos regulatorios para bioinsumos y bioproductos, sanidad, calidad e inocuidad (estándares, propiedad intelectual, certificaciones (Carbono Neutro, VISEC, otras), marcas, block chain); iii) nuevo marco institucional para la bioeconomía (intersectorial e interjurisdiccional); iv) infraestructura física, comercial y de comunicaciones para integrar y viabilizar el crecimiento de todo el país.

1* El presente capítulo ha sido elaborado a partir de los conceptos descriptos en “El comercio agropecuario argentino: respuestas estratégicas frente a los nuevos riesgos geopolíticos” preparado para GPS por Martin Piñeiro, Nelson Illescas y Jimena Vicentín, 2024. https://grupogpps.org/ .

2 * Arabia Saudita, Bahrein, Emiratos, Kuwait, Omán, Qatar; ***Argelia, Marruecos, Túnez;
**** Sudáfrica, Botswana, Lesoto, Namibia, Swasilandia.

3* De la misma manera que es necesario redimensionar el Estado reduciendo superestructuras no consistentes con la nueva política económica, se requiere contar con instrumentos clave para la inserción internacional inteligente (que además no implican presupuestos muy elevados).

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